证监会即将出台首个系统规定行政处罚裁量基准，16种情形将被“从重处罚”

6月7日，证监会就《中国证监会行政处罚裁量基本规则（征求意见稿）》向社会公开征求意见。记者注意到，这是证监会首个对资本市场行政裁量权基准作出系统规定的规范性文件。这在律界人士看来，《规则》的出台可以更好地保护人民群众合法权益，稳定市场预期。

 

资本市场参与主体众多、运行机理复杂。因此一个好的市场生态，需要对共建共治共享的资本市场进行有效治理。据记者梳理，一方面，《规则》合计26条，带有前置性、引导性，在从严监管的基调下，让不同市场人士对违法迹象保持警惕感，当《规则》征求意见完成正式发文，并应用到实际案件后，市场人士参照之后，可及时察觉自身是否存在受处罚，可以加以主动规范或配合处罚。

 

另一方面，健康的市场生态需要共建，既要监管一罚到底、立体追责，也要形成全面合力，让违规主体及时醒悟，主动配合查处，这些内容体现在从轻处罚等条例内，但《规则》也不会给违法主体提供规避的“指南”，“零容忍”打击各类违法违规行为，努力做到监管执法“长牙带刺”、有棱有角，强本强基、严监严管，这依然是主基调。

 

就在近日，证监会依法对恒大地产债券欺诈发行及信息披露违法案作出行政处罚决定，对恒大地产责令改正、给予警告并罚款41.75亿元，对恒大地产时任董事长、实际控制人许家印处以顶格罚款4700万元并采取终身证券市场禁入措施。

 

证监会在日前的2023年执法情况综述中，也提到将深入落实《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》，从严打击严重危害市场平稳运行、侵害投资者合法权益、社会影响恶劣、群众反映强烈的证券期货市场违法行为，为加快建设安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场保驾护航。

 

看点一：新旧证券法过渡期，处罚情形更明确

 

对于市场关注的，为何此前有不少案例行政处罚似有力度不足的感觉，记者就此多方采访，此前已经在报道中有所明确，一方面是由于受执法周期影响，部分案件还处于新旧《证券法》的交替适用期，所查处案件违法行为发生在新《证券法》实施前，目前随着这类案件的逐步加快处理完毕，新《证券法》正在发挥更强的作用，比如新法不仅有限制任职的“资格罚”，还增设限制买卖的“交易权限罚”最高终身禁止交易，使违法者永无机会踏足资本市场。

 

在即将推出的《规则》第十九条以及第二十条中，对于证券法新旧过渡期也更加进行了一些处罚情况的明确。既体现从旧兼从轻，也主张跨越新旧法的法律适用。

 

目前市场非常关注一些案件违法跨期长的情况，本次《规则》也明确了“违法行为始于法律、行政法规、规章修改生效之前，终于修改生效之后的，适用新的规定进行处罚”。

 

此外，《规则》提到，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、行政法规、规章的规定。作出行政处罚决定时，法律、行政法规、规章已修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

 

看点二：裁量更加透明

 

作为重头戏，《规则》首次进行了行政裁量阶次的划分。《规则》显示，对罚款有一定幅度的，在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，根据违法行为类型的性质、构成、特点等情况，一般按照以下百分比上下浮动10%的比例，划分从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次：

 

（一）从轻处罚阶次，在法定最低罚款金额以上（没有法定最低罚款金额的除外）法定最高罚款金额30%以下给予罚款；

 

（二）一般处罚阶次，在法定最高罚款金额30%以上、60%以下给予罚款；

 

（三）从重处罚阶次，在法定最高罚款金额60%以上、法定最高罚款金额以下给予罚款；

 

此外，对依法应当采取证券、期货市场禁入措施、暂停或者撤销相关业务许可、给予买卖证券等值以下罚款等行政处罚种类的，参照前款规定的原则划分裁量阶次。

 

这意味着，在日后的行政处罚过程中，将依据个案的情况，根据《规则》的行政裁量阶次进行罚款，罚多少会更加精准，具有指引性。

 

看点三：从重处罚

 

强本强基、严监严管在本次《规则》中再度提到体现，这在第十一条有了明确规定。《规则》显示，有下列情形之一的，从重处罚：

 

（一）严重违反市场公开公平公正原则，影响资本市场秩序稳定，可能引发金融风险、严重危害金融安全；

 

（二）严重损害资本市场投资者、交易者权益，影响恶劣；

 

（三）违法行为相关事项涉及当事人贿赂情形：

 

（四）殴打、围攻、推搡、抓挠执法人员，造成执法人员人身损害，或者限制执法人员人身自由；

 

（五）毁损、伪造、篡改证据材料；

 

（六）转移、变卖、毁损、隐藏被依法冻结、查封、扣押、封存的资金或涉案财产；

 

（七）因证券、期货违法行为受到行政处罚或者刑事处罚后五年内，再次实施同一类型违法行为；

 

（八）其他依法从重处罚的情形。

 

有下列情形之一的，可以从重处罚：

 

（一）违法持续时间长，涉及面广，社会危害较大；

 

（二）主观过错较大；

 

（三）侮辱、谩骂执法人员；

 

（四）抢夺、毁损执法装备及执法人员个人物品；

 

（五）抢夺、隐藏证据材料；

 

（六）未按照要求报送文件资料，且无正当理由；

 

（七）躲避推脱、拒不接受、无故离开等不配合执法人员询问，或在询问时故意提供虚假陈述、谎报案情；

 

（八）其他依法可以从重处罚的情形。

 

值得一提的是，当事人因第一款第三项至第六项、第二款第三项至第七项所涉行为已被行政处罚的，该行为不再作为从重处罚情节。

 

数据显示，在加大行政处罚力度的基础上，在过去的2023年，证监会综合运用强制退市、刑事追责、民事赔偿等多种手段，全面提升违法成本。2023年，证监会查处的上市公司中32家已被强制退市，向公安机关移送相关涉嫌犯罪上市公司42家。泽达易盛、紫晶存储欺诈发行案中，公司及责任人分别被证监会处以14250万元、9071万元罚款，公安机关对十余名责任人员采取刑事强制措施，两家公司均因重大违法强制退市，投资者获得超过13亿元民事赔偿，对敢于以身试法的上市公司形成强大执法震慑。

 

看点四：不是一罚了之

 

可以看到，近期的监管发声以及实际发出的行政处罚、立体式追责等体现了强监管的氛围。证券监管执法呈现绝非“罚酒三杯”的趋势。

 

《规则》第二十二条显示，对违法行为涉嫌犯罪的，应当依照规定及时移送司法机关，依法追究刑事责任。对违法行为同时构成民事侵权的，依法配合做好民事责任追究。依法不予处罚的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货市场诚信档案、通知自律组织依法采取纪律处分等自律管理措施。

 

《规则》第二十三条显示，违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关时已给予没收违法所得、罚款的，移送文书中应当写明没收违法所得、缴纳罚款情况。违法行为构成犯罪被判处罚金后，对该违法行为还需要给予行政处罚的，不再给予罚款。违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关后，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，依法进行处罚。

 

《规则》第八条也显示，违法主体消灭的，免予处罚。消灭的违法主体是单位的，违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员继续承担行政法律责任。

 

看点五：哪些情况可以减轻、从轻？制度鼓励主动配合查处

 

《规则》是规范性文件，既有从严，也有依法依规的从宽体现。《规则》第九条显示，有下列情形之一的，减轻处罚：

 

（一）主动采取补救措施，消除违法行为危害后果；

 

（二）受他人严重胁迫或者严重诱骗实施违法行为；

 

（三）单位违法的直接负责的主管人员和其他直接责任人员在案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处；

 

（四）配合查处违法行为有重大立功表现；

 

（五）其他依法减轻处罚的情形。

 

《规则》第十条显示，有下列情形之一的，从轻处罚：主动减轻违法行为危害后果；受他人胁迫或者诱骗实施违法行为；主动供述监管尚未掌握的违法行为；配合查处违法行为有立功表现；其他依法从轻处罚的情形。

 

有下列情形之一的，可以从轻处罚：对资本市场秩序影响较小；对资本市场投资者、交易者权益损害较小；主观过错较小；如实陈述，积极配合查处；对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书；其他依法可以从轻处罚的情形。

 

看点六：强调处罚精细化、不僵化，具体案件具体判断

 

值得关注的是，《规则》强调处罚的精细化、不僵化，因此也明确了要具体案件具体判断，也不是“纯教条式”处罚。《规则》显示，当事人同时具有从轻、减轻或者从重处罚情节的，应当结合案件具体情况综合考虑后进行处罚。

 

此外，《规则》第十四条以及第十五条也提到，两个以上当事人共同实施违法行为的，应当将各当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得。但认定构成共同违法，依法给予没收违法所得、罚款等处罚的，应当在处罚决定书中明确各当事人承担没收违法所得、罚款的金额。

 

看点七：有法可依有规可循

 

证监会表示，《规则》结合《行政处罚法》等法律法规和《国办意见》等文件要求，明确推进“立体追责”和“行刑衔接”的基本要求，明确证监会对派出机构行使处罚权进行监督、指导。

 

2021年，“两办”《关于依法从严打击证券违法活动的意见》明确提出要“加强统一执法，制定行政处罚裁量基准，规范执法行为”。2021年修订的《行政处罚法》、2022年国办印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》也都就制定行政处罚裁量基准提出相关要求。

 

特别是在2019年修订的《证券法》、2022年出台的《期货和衍生品法》大幅提高对证券期货违法行为处罚力度的形势下，用足用好法律赋予的行政处罚权，切实做到标准统一、梯次合理、公开透明，对于规范行政执法，稳定市场预期，维护公平正义具有重要意义。